《非招标方式采购代理服务规范》实践指南
《非招标方式采购代理服务规范》实践指南
文/中机国际招标有限公司 岳小川
《非招标方式采购代理服务规范》（以下简称《非 招标规范》）自 2018 年 6 月颁行以来，业界高度重视， 奉为业务实践的圭臬。笔者作为《非招标规范》的主要起草人，曾撰文《〈非招标方式采购代理服务规范〉 实操释疑》，以帮助同仁熟悉理解。随着工作的一步一步开展，在与同行的交流中发现，一线人员在实操中仍遇到许多问题而不能释怀，所以再作此文，希望 能为他们释疑解惑。
为什么没有采购程序的时间期限规定？
熟悉招标投标的读者都知道，在组织招标投标活动中时间期限是非常重要的因素。很多招标活动就是因为时间期限不符合规定，受到供应商的质疑投诉， 甚至被认定招标结果无效。但是《非招标规范》中却 没有任何关于采购程序中时间期限的规定，例如采购文件的发售时间、向供应商发出采购文件到递交响应文件的截止时间、澄清和修改采购文件的时间、公示候选成交供应商的时间、发出成交通知到签订采购合同的时间、供应商提出异议的时间、退还保证金的时间等都没有，如《招标投标法》和《政府采购法》那样做出限制。这是什么原因呢？
《非招标规范》适用的都是不属于依法必须招标范围和政府采购范围的采购项目，且非招标方式采购项目的采购主体主要是企业。对于非招标方式的采购项目，采购人拥有绝对的主体权利。采购人的主体权利包括选择采购代理机构、选择采购方式、选择适用的采购程序和规范标准、确定成交供应商、签订采购合同等。没有任何一部法律法规或政府的强制性规定剥夺采购人的这些主体权利。
作为行业规范的《非招标规范》，固然可以对采购程序中的有关时间期限做出规定或限制。但是，非招标采购的内容涉及的门类非常广泛，对于采购程序的某一个环节规定统一的时间期限很难做到。
例如采购文件发出到递交响应文件的时间如果规定为不少于 7 日，对于简单的货物采购，供应商只需要考虑报价，技术规格都是现成的只需要填写响应文件就行，制作响应文件的时间可能 3天就够了。规定 7 日会损失采购的效率 ；而对于工程项目， 供应商一方面需要根据工程要求编制施工组织设计， 还需要根据图纸计算工程量和按工程量报价，7 日 时间明显不够。
除此之外，非招标采购的货物都是生产经营中随时需要使用的，有些采购任务是临时提出的，对采购时间周期的要求非常紧。采购人通常都必须在尽可能短的时间内完成采购任务。
因此，为提高采购的效率，根据非招标采购的特点，《非招标规范》不对采购程序的时间期限。
提高采购效率的程序安排
《非招标规范》的适用主体主要是企业。企业采购对采购效率有极高的要求。一方面市场商机瞬息万变，错过了最佳时机，很可能就采购不到或不能以最佳的条件采购到价廉物美的物资 ；另一方面企业采购的内容多数都是为了生产经营所用的原材料。由于企业生产的连续性，对生产原材料的需要绝对不能中断。 如果采购效率低、采购耗时长，很可能会影响生产的正常进行。因此，《非招标规范》把提高采购效率作为采购的基本原则，在采购程序中做出了诸多相应的安排和设计。
1. 采购人可以自行决定采购程序中时间期限
《非招标规范》中没有任何关于采购程序中时间期限的规定，例如采购文件的发售时间、向供应商发出采购文件到递交响应文件的截止时间、澄清和修改采购文件的时间、公示候选成交供应商的时间、发出成交通知到签订采购合同的时间、供应商提出异议的 时间、退还保证金的时间等。以上时间期限全部由采购人根据具体采购项目的实际情况决定。对于时间紧急的采购，采购人在保证公平的前提下，可以尽量缩 短各个时间节点。
2. 不做强制采购失败的规定
《招标投标法》规定 ：招标采购的投标人不足三 家不得开标，必须重新招标。《政府采购法》规定 ： 除单一来源采购外，参加政府采购项目竞争的供应商不足三家或实质性满足要求的供应商不足三家的，应该废标，重新采购或改变采购方式采购。这样的规定，招标和采购的效率就受到了极大的影响，造成了大量的招标或采购失败的情况。
《非招标规范》从提高采购效率的角度考虑，没有规定必须终止采购或重新采购的情形。只要采购人没有决定中止或终止采购，非招标采购程序都不会被中止或终止。具体包括 ：
（1）公开邀请供应商时，参加响应的供应商不足三家时采购程序可以继续进行
《非招标规范》规定 ：谈判采购、询比采购和竞 价采购公开邀请供应商时，只要采购文件没有倾向性或不公平的规定、参与竞争的供应商提供了合理的响应和报价，即使参加响应的供应商不足三家，采购程序可以继续进行，采购人可以从参加响应的供应商中选择成交供应商。
在当前大部分产品市场处于买方市场和供过于求的情况下，供应商是不会放弃任何商机的。只要采购人没有有意限制竞争，供应商参与采购的竞争是有保证的。
（2）评审中符合条件的供应商较少时可以继续采购
《非招标规范》规定 ：在某些特殊情况下，参加竞争的供应商较少，或经过谈判或评审符合条件的供应商较少，只要符合条件的供应商提供了合理的响应和报价，采购人都可以从中选择成交供应商。
（3）采购过程中采购人可以改变采购方式 询比采购和竞价采购没有谈判过程。如果参与竞争的供应商较少或符合条件的供应商较少，有可能会影响竞争的效果或使得供应商竞争不充分，以至于会造成采购价格不合理。《非招标规范》借鉴了政府采购投标人不足三家时改变采购方式的作法，规定在这种情况下采购人可以在对询比或竞价报价评审的基础上，决定当场改变采购方式。
如果有两家以上供应商，可以改为谈判采购方式； 如果只要一个供应商，可以改为直接采购方式。改变采购方式后，可以不必从开始启动采购程序。采购人可以以原采购文件为基础，与供应商进行谈判。当然， 采购文件应该预见到这种情况，对改变采购方式的规则事先做出规定。
（4）采购人有权决定终止采购为保护采购人的权利，《非招标规范》规定在采购人认为供应商报价不合理（包括价格竞争不充分， 明显超出采购人预期价格，或明显超出相关市场信息 共享平台公开的市场价格等情形）时，有权终止采购。 采购人决定终止采购的，应该告知有关供应商终止采购的原因。
（5）谈判采购时供应商可以实质性改变响应文件
政府采购的竞争性谈判和竞争性磋商都不允许供应商对初步评审不合格的响应文件做出修改或补充， 初步审查不合格的供应商不再具有参加谈判的资格。 这项规定尽管保证了公平，但对于企业采购的必要性不强。
有些供应商完全是由于疏忽或对采购文件不理解不到位，致使提供响应文件的疏漏，由此否决供应商参加竞争的资格对采购人是不利的，很可能这个供应商就是本项目最好的供应商。
因此，《非招标规范》规定在谈判采购方式时， 初步评审不合格的供应商都可以对其响应文件进行补充和完善。补充和完善可以修改响应文件的实质性内容。只要补充完善后的响应文件符合要求，该供应商仍有资格参加谈判。
3. 谈判采购可以只选择部分供应商参加谈判
采用发布公告邀请供应商参加谈判采购时，有可能会有很多供应商参加采购。此时，谈判小组可以按照采购文件规定的选择方式和数量，从初步评审合格的供应商中筛选出部分供应商参加谈判。这样可以有效的提高谈判采购的效率。选择供应商的方式应该简便易行，不会像综合评审一样复杂。
4. 框架协议组织形式
对于企业采购中难以确定采购计划的应急、零星 需求采购，或者需要频繁、重复组织采购同类工程、 货物或服务的集中采购项目，《非招标规范》设计了框架协议的采购组织形式。
5. 直接采购方式
对于只有唯一供应商、为了保证与原有技术配套、 紧急采购、执行国家政策、涉及国家或企业秘密、下属企业可以生产等六种情形，《非招标规范》设计了直接采购的采购方式用以提高采购效率。当然，采购人计划不周、应该预见但没有预见或有意拖延采购造成的紧急采购需求，不属于紧急采购的情形。
供应商在非招标方式采购中如何维权？
依法必须招标的工程建设项目、政府采购项目以及其它依法必须招标的项目，在招标采购过程中，根据项目不同分别有建设、水利、交通、铁道、商务、 财政等行政监督部门对招标采购过程中有关主体依法采购进行监督，纪检监察部门对负责招标采购工作的国家工作人员和党员干部的遵纪守法进行监督。
如果供应商认为采购人或采购代理机构没有公开公平地开展招标投标活动或在招标采购过程中侵犯了供应商的合法权益，可以向采购人或采购代理机构提出异议或质疑，还可以向行政监督部门投诉。供应商认为采购人或采购代理机构工作人员违反党纪政纪的，可以向纪检监察部门举报。对于采购人的民事侵权行为，供应商也可以向人民法院提起诉讼或请仲裁 机关进行仲裁。
然而采用谈判采购、询比采购、竞价采购、直接采购等非招标方式和框架协议采购时，没有行政监督部门对采购程序进行监督。那么，非招标方式采购中出现争议应该如何解决呢？
1. 协商
对于一般的争议，供应商可以向采购人提出异议。 采购人接到异议后，应妥善处理。对于有法律依据的异议，例如采购文件的规定违反了国家的强制性规定， 以及采购人或采购文件违反了公平和诚实信用等非招标方式采购原则的行为，例如以不合理的条件限制供应商的，采购人应及时纠正。否则，采购人可以向供应商说明情况后驳回异议，或与供应商协商出折中方案解决争议。
2. 调解
如果通过协商不能解决争议，采购人或供应商可以把争议交给行业协会设立的采购争议调解委员会调解。中国招标投标协会计划将成立采购争议调解委员会，专门调解招标采购中出现的争议。采购争议调解委员会由行业专家组成，通过专业的判断，提出调解争议的意见。
3. 诉讼或仲裁
如果调解后仍不能解决争议，采购人或供应商其中一方可以向人民法院提起诉讼，通过诉讼解决争议。 采购人和供应商也可以在一致同意的情况下，请仲裁机关对争议事项进行仲裁。
4. 投诉或举报
对于非招标方式采购中的一般争议，供应商也可以向采购人或采购人的上级单位投诉或举报。采购人为国家机关、事业单位或国有企业的，一般都设有专门的负责对采购活动进行监督的独立部门。供应商可以向这些部门提出投诉或举报。
供应商认为采购人或采购代理机构工作人员违反党纪政纪的，可以向采购人或采购人的上级单位纪检监察部门投诉或举报。
